Diritto dell'ambiente. Sistema della tracciabilità dei rifiuti

Il Sistri - in attesa della conversione in legge del Dl 138/2011 - risulta soppresso, ma sulla GU del 5 settembre 2011 è stato pubblicato l'accordo fra Governo, Regioni e Autonomie locali per la gestione delle informazioni sulla tracciabilità dei rifiuti.
L'accordo per la gestione delle informazioni sulle autorizzazioni e sulle comunicazioni relative alla procedure semplificate, siglato in sede di Conferenza Unificata il 27 giugno 2011, coinvolge Ministero Ambiente, Regioni, Province, Comuni e Ispra.
L'accordo ha una durata di tre anni e sarà tacitamente rinnovato.
Il documento viene pubblicato a Sistri abrogato, visto che il Dl 138/2011 entrato in vigore il 13 agosto scorso nè ha disposto la soppressione ma ancora più importante chi paga tutto questo sistema di interoperabilità tra PA? E chi si occupa dell'assistenza a tutti gli utenti della PA?
E' inoltre stata pubblicata sul sito della Suprema Corte una relazione sulle novità introdotte dal Dl 138/2011, che analizza le conseguenze normative derivanti dall'abrogazione del "Sistri".
Nota a cura dell'Avv. Corrado V. Giuliano 
Di seuguito la relazione:

Rel. n. III/11/2011 Roma, 5 settembre 2011
Novità legislative: D.L. 13 agosto 2011, n. 138 (Gazz. Uff. n. 188 del 13 agosto 2011)
OGGETTO: Novità legislative – d.l. 13 agosto 2011, n. 138, recante "Ulteriori misure urgenti
per la stabilizzazione e lo sviluppo" – Disposizioni rilevanti per il settore penale.
Rif. norm.: cod. Pen., artt. 603-bis, 603-ter; D. Lgs. 3 aprile 2006, n. 152, artt. 258 e 260-
bis; D.Lgs. 7 luglio 2011, n. 121, art. 25-undecies.
Sommario: 1. Premessa: la manovra-bis e i riflessi penali. – 2. Il delitto di
intermediazione illecita e sfruttamento del lavoro. Considerazioni introduttive. – 3.
L'abrogazione (allo stato) del Sistema di tracciabilità dei rifiuti (c.d. SISTRI).
[...]
3. L'abrogazione (allo stato) del Sistema di tracciabilità dei rifiuti (c.d. SISTRI). La
seconda disposizione normativa che comporta riflessi penali, diretti ed indiretti nella materia
del diritto ambientale, è rappresentata dall'art. 6 del decreto legge. La norma opera
l'assolutamente improvvisa e non prevedibile (almeno a quanto si legge dalle dichiarazioni rese
alla stampa dello stesso Ministro dell'Ambiente), soppressione del SISTRI, ossia il sistema di
tracciabilità dei rifiuti, introdotto appena due anni or sono con il D.M. 17 dicembre 2009,
modificato a più riprese negli anni successivi e che, in base a quanto era stato previsto con
l'ultimo dei decreti che se n'erano occupati specificamente (il D.M. 26 maggio 2011), sarebbe
dovuto entrare in vigore, quantomeno per una prima categoria di soggetti, il 1 settembre.
Il decreto legge, invece, opera un vero e proprio colpo di spugna dell'intero sistema
cancellando anni di sforzi, trattative e mediazioni intervenute tra il Ministero e le categorie
coinvolte. La norma di riferimento è, come detto, costituita dall'art. 6 (inserito nel Tit. II° del
decreto contenente le misure finalizzate alle "Liberalizzazioni, privatizzazioni ed altre misure
per favorire lo sviluppo") rubricato «Liberalizzazione in materia di segnalazione certificata di
inizio attività, denuncia e dichiarazione di inizio attività. Ulteriori semplificazioni». Viene in
rilievo, segnatamente, il comma 2 della disposizione in esame che, inspiegabilmente (la
Relazione di accompagnamento dedica, infatti, pochissime righe alla spiegazione, limitandosi
ad affermare che «la misura si rende necessaria per contenere gli eccessivi oneri
amministrativi derivanti dal SISTRI, che si traducono in un grave rallentamento dell'attività
imprenditoriale, soprattutto per i piccoli operatori, con conseguenti effetti negativi in termini
economici e produttivi»), contiene una serie di abrogazioni espresse di numerose disposizioni legislative riguardanti la materia del sistema di tracciabilità dei rifiuti, denominato SISTRI.
Le norme "immediatamente" abrogate sono le seguenti:
a) il comma 1116, dell'articolo 1, della legge 27 dicembre 2006, n. 296;
b) l'articolo 14-bis del decreto-legge 1° luglio 2009, n. 78, convertito, con modificazioni,
dalla legge 3 agosto 2009, n. 102;
c) il comma 2, lettera a), dell'articolo 188-bis, e l'articolo 188-ter, del decreto legislativo 3
aprile 2006, n. 152 e successive modificazioni;
d) l'articolo 260-bis del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152 e successive
modificazioni;
e) il comma 1, lettera b), dell'articolo 16 del decreto legislativo 3 dicembre 2010, n.
205;
f) l'articolo 36, del decreto legislativo 3 dicembre 2010, n. 205, limitatamente al
capoverso «articolo 260-bis»;
g) il decreto del Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare in data
17 dicembre 2009 e successive modificazioni;
h) il decreto del Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare, 18
febbraio 2011 n. 52.
Una rapida sintesi delle disposizioni abrogate è utile per ben comprendere a cosa si riferisca il
testo normativo in esame.
La realizzazione di un sistema integrato per il controllo e la tracciabilità dei rifiuti era stata
inizialmente prevista dall'art. 1, comma 1116, della legge 296/2006 (finanziaria 2007),
che riservava per l'anno 2007 una quota non inferiore a 5 milioni di euro delle risorse del
Fondo unico investimenti per la difesa del suolo e tutela ambientale del Ministero
dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare "alla realizzazione di un sistema integrato
per il controllo e la tracciabilità dei rifiuti, in funzione della sicurezza nazionale ed in rapporto
all'esigenza di prevenzione e repressione dei gravi fenomeni di criminalità organizzata
nell'ambito dello smaltimento illecito dei rifiuti". L'abrogazione della norma «madre» del
SISTRI, operata dalla lett. a), comma 2, dell'art. 6, denota quindi la volontà del legislatore
dell'emergenza di considerare chiusa l'esperienza del SISTRI, seppure non ancora operativa.
Le ulteriori disposizioni oggetto di abrogazione espressa, altro non fanno che rafforzare questa
convinzione. Tale è, ad esempio, la seconda delle norme oggetto di abrogazione espressa.
Ed infatti, come si ricorderà, nelle more del varo della legislazione, primaria e secondaria,
destinata a disciplinarne il funzionamento e garantirne la piena operatività, con l'art. 14-bis
del d.l. n. 78/2009, convertito con modd. dalla L. 3 agosto 2009, n. 102 (abrogato dalla lett.
b), comma 2, dell'art. 6 d.l. n. 138/2011), erano state dettate le modalità di finanziamento del
sistema nazionale per il controllo e la tracciabilità. Erano, poi, intervenute le disposizioni,
anch'esse oggetto di espressa abrogazione, dettate – giusto per seguire un ordine cronologico
e consentire una migliore comprensione del testo governativo - dagli artt. 188-bis (Controllo
della tracciabilità dei rifiuti) e 188-ter (Sistema di controllo della tracciabilità dei rifiuti - Sistri)
del D.Lgs. 3 aprile 2006, n. 152 (meglio noto come testo Unico Ambientale), norme introdotte
dagli artt. 16 e 17 del D.Lgs. 3 dicembre 2010, n. 205, destinate ad occuparsi degli
adempimenti documentali del SISTRI, integrandoli e adattandoli sia all'art. 17 della direttiva
2008/98/CE (c.d. direttiva-quadro sui rifiuti, che prevede la tracciabilità per i rifiuti pericolosi),
che al D.M. 17 dicembre 2009 con il quale è stato istituito il SISTRI, anch'esso oggetto di
espressa abrogazione.
La lett. c), comma 2, dell'art. 6 del d.l. n. 138/2011, abroga espressamente per intero il
predetto art. 188-ter e il «solo» comma 2, lett. a), dell'art. 188-bis.
Tale previsione dev'essere, tuttavia, coordinata con quella contenuta alla lett. e) dello stesso
comma 2 dell'art. 6 del d.l. n. 138/2011 che, invece, nell'abrogare il comma 1, lett. b), dell'art. 16 del D.Lgs. 3 dicembre 2010, n. 205 (che introduceva, per l'appunto, gli artt. 188-
bis e 188-ter nel T.U.A.) determinerebbe l'integrale soppressione di ambedue le norme (artt.
188-bis e 188-ter T.U.A.) e non – come invece risulta dalla previsione contenuta nell'art. 6,
comma 2, lett. c), dello stesso d.l. n. 138/2011 – per l'intero, quanto all'art. 188-ter, e solo
limitatamente al comma 2, lett. a), quanto all'art. 188-bis T.U.A.
L'abrogato art. 188-ter coordinava quanto già previsto dal D.M. 17 dicembre 2009 in merito ai
destinatari del sistema che venivano suddivisi in due gruppi: soggetti obbligati e quelli aderenti
su base volontaria. Veniva previsto un obbligo di iscrizione a carico di un'ampia categoria di
soggetti sostanzialmente coincidenti con quelli tenuti al tradizionale obbligo di invio e
compilazione del MUD ex art. 189, comma 3, includendovi anche gli addetti al trasporto
intermodale (commi 1 e 2), inserendo un obbligo generalizzato di adesione obbligatoria al
sistema per i comuni e le imprese di trasporto dei rifiuti urbani nel territorio della regione
Campania (comma 3).
Il comma 2, lett. a), dell'art. 188-bis D.Lgs. n. 152/2006, invece – proprio in quell'ottica
semplificatoria dichiaratamente perseguita dal Governo con il d.l. n. 138/2011 – prevedeva
invece l'alternatività tra l'adesione al SISTRI e la tenuta dei registri di carico e scarico e del
formulario di identificazione dei rifiuti. A seguito dell'abrogazione della lett. a), invece, viene
soppressa proprio la possibilità, per gli imprenditori che ne avevano la facoltà e non l'obbligo,
di aderire al SISTRI: l'unico sistema obbligatorio di gestione dei rifiuti resta, dunque, come nel
passato, la tenuta dei registri di carico e scarico e la compilazione del F.I.R. (formulario di
identificazioni dei rifiuti).
Ciò è, del resto, rimarcato dal comma 3 dell'art. 6 che, dopo aver rassicurato circa la
persistente «l'applicabilità delle altre norme in materia di gestione dei rifiuti», ribadisce
espressamente che «ai sensi dell'articolo 188-bis, comma 2, lettera b), del decreto legislativo
n. 152 del 2006, i relativi adempimenti possono essere effettuati nel rispetto degli
obblighi relativi alla tenuta dei registri di carico e scarico nonché del formulario di
identificazione di cui agli articoli 190 e 193 del decreto legislativo n. 152 del 2006 e
successive modificazioni». Di fatto vengono cancellati quasi due anni di sperimentazione del
sistema nonché sacrificando proprio coloro che, per adeguarvisi in vista della imminente
introduzione, avevano sostenuto ingenti spese per adeguare gli automezzi adibiti al trasporto
rifiuti, per l'acquisto delle black box da installarsi su ogni automezzo e delle chiavi USB
necessarie per il funzionamento del sistema.
Altra disposizione normativa che subisce un'improvvisa cancellazione (e che avrà effetti
destinati ad incidere anche sul profilo sanzionatorio) è costituita dall'art. 260-bis del D.Lgs. n.
152/2006.
Tale norma, com'è noto, introdotta dal D.Lgs. 3 dicembre 2010 n. 205, aveva per la prima
volta predisposto un regime sanzionatorio ad hoc per le violazioni al sistema di tracciabilità di
rifiuti. In sintesi, il D.Lgs. n. 205/2010, come si ricorderà, aveva previsto un articolato
strumentario di sanzioni, penali ed amministrative pecuniarie, in caso di inadempimento degli
obblighi introdotti dal D.M. 17 dicembre 2009 e successive modd., attraverso gli artt. 260-bis e
260-ter, quest'ultimo riguardante le sanzioni amministrative accessorie e la confisca a seguito
dell'accertamento delle violazioni di cui all'art. 260-bis, inspiegabilmente non abrogato ma, di
fatto, privato di qualsiasi effetto – quantomeno con riferimento alle violazioni al SISTRI - a
seguito del venire meno della norma «presupposta» costituita dall'art. 260-bis.
Vengono, meno, quindi, da un lato, le sanzioni amministrative pecuniarie previste dai commi
da 1 a 5, quella contemplata dal comma 7, prima parte, nonché dal comma 9 dell'art. 260-bis
T.U.A.; dall'altro, vengono abrogate le due fattispecie penali di nuovo conio introdotte dalla
disposizione in esame (non ancora operative perché, di fatto, legate all'entrata a regime del
SISTRI) e disciplinate dai commi 6, 7, seconda parte ed 8 dell'art. 260-bis.
In particolare, come si ricorderà, quanto alle sanzioni penali, in ordine crescente di gravità, erano le seguenti:
a) pena prevista dall'art. 483 c.p. (reclusione fino a due anni):
- nei confronti di colui che, nella predisposizione di un certificato di analisi di rifiuti, utilizzato
nell'ambito del sistema di controllo della tracciabilità dei rifiuti fornisce false indicazioni sulla
natura, sulla composizione e sulle caratteristiche chimico-fisiche dei rifiuti;
- nei confronti di colui che inserisce un certificato falso nei dati da fornire ai fini della
tracciabilità dei rifiuti;
- nei confronti del trasportatore che omette di accompagnare il trasporto dei rifiuti pericolosi
con la copia cartacea della scheda SISTRI - AREA MOVIMENTAZIONE e, ove necessario sulla
base della normativa vigente, con la copia del certificato analitico che identifica le
caratteristiche dei predetti rifiuti;
- nei confronti di colui che, durante il trasporto fa uso di un certificato di analisi di rifiuti
contenente false indicazioni sulla natura, sulla composizione e sulle caratteristiche chimicofisiche dei rifiuti trasportati;
b) pena prevista dal combinato disposto degli artt. 477 e 482 c.p. (reclusione da mesi 4 ad
anni due):
- nei confronti del trasportatore che accompagna il trasporto di rifiuti con una copia cartacea
della scheda SISTRI – AREA Movimentazione fraudolentemente alterata, ove si tratti di rifiuti
pericolosi; detta pena era aumentata fino ad un terzo nel caso di rifiuti pericolosi.
L'intervenuta abrogazione dell'art. 260-bis T.U.A., comporterà, quindi, l'applicabilità, in via
esclusiva, delle sanzioni contemplate dall'art. 258 T.U.A., come novellato dal D.Lgs. n.
205/2010.
Resta, ferma, peraltro, la sanzionabilità, a partire dal 16 agosto 2011, della condotta –
depenalizzata dal D.Lgs. n. 205/2010 all'atto della novella dell'art. 258 T.U.A. vecchio testo -
consistente nel trasportare rifiuti pericolosi senza il formulario di identificazione ovvero
nell'indicare nel formulario stesso dati incompleti o inesatti riferiti al trasporto dei suddetti
rifiuti.
Come è noto, infatti, il legislatore, con il D.Lgs. 7 luglio 2011, n. 121 (entrato in vigore,
appunto, il 16 agosto 2011), recante "Attuazione della direttiva 2008/99/CE sulla tutela
penale dell'ambiente, nonché della direttiva 2009/123/CE che modifica la direttiva 2005/35/CE
relativa all'inquinamento provocato dalle navi e all'introduzione di sanzioni per violazioni", ha,
di fatto restaurato la previgente disciplina sanzionatoria dettata dall'art. 258 T.U.A., prima
delle modifiche introdotte dal D.Lgs. n. 205/2010. In particolare, l'art. 4, comma 2, lett. b), del
D.Lgs. n. 121/2011, inserendo un nuovo comma 2-bis all'art. 39 del D.Lgs. n. 205/2010
(norma, è bene ricordarlo, non toccata dal d.l. n. 138/2011), prevede l'applicazione delle
sanzioni previste dall'art. 258 nella previgente formulazione nei confronti dei soggetti od
imprese tenuti obbligatoriamente o facoltativamente ad iscriversi al SISTRI nonché per i
Comuni, gli enti e le imprese che gestiscono i rifiuti urbani del territorio della Regione
Campania. In particolare, dette sanzioni troveranno applicazione in caso di inadempimento
degli obblighi previsti dagli articoli 190 (tenuta dei registri di carico e scarico) e 193 (tenuta del
F.I.R., ossia del formulario di identificazione dei rifiuti) del D.Lgs. n. 152/2006.
Il legislatore delegato, nel delimitare il campo di applicazione della norma transitoria,
precisa(va) tuttavia, con il D.Lgs. n. 121/2011, che l'applicazione del regime sanzionatorio
previsto dall'art. 258 ante novella del 2010 dovesse applicarsi "fino alla decorrenza degli
obblighi di operatività del sistema di controllo della tracciabilità dei rifiuti (SISTRI)".
L'intervenuta soppressione del sistema di tracciabilità dei rifiuti ad opera del d.l. n. 138/2011,
ha, quindi, l'effetto di restaurare sine die tale previsione sanzionatoria che, a differenza di
quanto previsto dal D.Lgs. n. 121/2011, non sarà più "a tempo" (ovvero correlata all'entrata a
regime del SISTRI, ormai soppresso), ma definitiva. Ciò comporterà, quindi, la coesistenza, quantomeno con riferimento alla condotta "ripenalizzata" consistente nel trasportare rifiuti
pericolosi senza il formulario di identificazione (ovvero nell'indicare nel formulario stesso dati
incompleti o inesatti riferiti al trasporto dei suddetti rifiuti) del vecchio testo dell'art. 258 T.U.A.
e del nuovo testo della norma sanzionatoria, quest'ultimo applicabile tout court nei confronti
dei soggetti che non sarebbero stati obbligati ad iscriversi al SISTRI in base alle previsioni oggi
frettolosamente abrogate.
Solo per completezza, inoltre, è utile ricordare che, sempre a far data dal 16 agosto 2011, è
entrata in vigore l'estensione della responsabilità amministrativa da reato degli Enti ex D.Lgs.
n. 231/2001 per i reati ambientali contemplati dal D.Lgs. n. 121/2011. Tra questi, peraltro,
rientra(va) proprio l'art. 260-bis T.U.A., reato presupposto ormai abrogato che, pertanto,
rende priva di qualsiasi operatività la corrispondente previsione contenuta nel nuovo art. 25-
undecies, comma 2, lett. g), del D.Lgs. n. 121/2011. Risultano, parimenti, prive di qualsiasi
effetto le modifiche introdotte all'art. 260-bis del T.U.A. dall'art. 3 del D.Lgs. n. 121/2011 (che
aveva introdotto i commi 9-bis e 9-ter) e dall'art. 4 del predetto decreto (che, nel modificare la
disciplina transitoria dell'art. 39 D.Lgs. n. 205/2010, aveva introdotto una graduazione
dell'applicazione della sanzioni amministrative pecuniarie che avrebbero dovuto essere
applicate ai soggetti tenuti ad iscriversi al SISTRI e che non avrebbero rispettato le cadenze
temporali prescritte dalla normativa ormai abrogata: ci si riferisce, in particolare, ai commi 2 e
2-quater dell'art. 39).
Quanto, infine, alle ulteriori disposizioni abrogate dall'art. 6 del d.l. n. 138/2011, sono
rappresentate:
- dal comma 1, lett. b), dell'art. 16 del D.Lgs. 3 dicembre 2010, n. 205 (che introduceva, per
l'appunto, gli artt. 188-bis e 188-ter nel T.U.A. norme che, pertanto, sembrerebbero essere
soppresse entrambe e non – come invece risulta dalla previsione contenuta nel medesimo art.
6, comma 2, lett. c), dello stesso d.l. n. 138/2011 – per l'intero, quanto all'art. 188-ter, e solo
limitatamente al comma 2, lett. a), quanto all'art. 188-bis T.U.A.);
- dall'art. 36, del D.Lgs. 3 dicembre 2010, n. 205, limitatamente al capoverso «articolo 260-
bis» (si tratta, in altri termini, della disposizione, contenuta nel D.Lgs. n. 205/2010, che
introduceva, appunto, sia l'art. 260-bis che l'art. 260-ter nel T.U.A.);
- dal decreto del Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare in data
17 dicembre 2009 e successive modificazioni (si tratta, come si ricorderà, del D.M. con cui
erano state dettate le norme relative al funzionamento del sistema di controllo della
tracciabilità dei rifiuti; l'abrogazione travolge tutti i decreti successivi che avevano apportato
modifiche al predetto D.M. e, cioè, nell'ordine: il D.M. 15 febbraio 2010; il D.M. 9 luglio
2010; il D.M. 28 settembre 2010; il D.M. 22 dicembre 2010; il D.M. 26 maggio 2011
che aveva, infine, disposto lo slittamento della fase transitoria "a doppio regime"
documentale).
- dal decreto del Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare, 18
febbraio 2011 n. 52, recante il "Regolamento recante istituzione del sistema di controllo della
tracciabilità dei rifiuti", che aveva provveduto a riunificare in un solo testo tutti i cinque decreti
in precedenza emanati sul Sistri.
Deve, per completezza, darsi atto di quanto avvenuto in queste ultime ore. In primo
luogo, le Commissioni congiunte Bilancio del Senato e della Camera dei Deputati hanno avuto
modo di ascoltare le opinioni delle parti sociali sulla manovra nell'ambito di una specifica
audizione tenutasi durante la Seduta n. 28 del 25 agosto 2011. In tale occasione solo Rete
Imprese Italia (CasArtigiani, CNA, Confartigianato imprese, ConfCommercio, ConfEsercenti),
CGIL e UGL hanno inserito nei loro dossier consegnati alla 5ª Commissione permanente
(Bilancio) delle specifiche osservazioni sull'abrogazione del SISTRI. In secondo luogo, più nello
specifico, la Commissione Territorio, Ambiente e Beni ambientali del Senato ha votato (quasi)
all'unanimità dei suoi componenti un parere (v. Resoconto sommario n. 290 del 23/08/2011) che mira al mantenimento del SISTRI. Nel parere la Commissione osserva che l'art. 6 della
Manovra-bis ha disposto la soppressione del SISTRI e il ritorno il sistema cartaceo per la
tracciabilità dei rifiuti. Tale regime, affidato al principio di autodichiarazione, "in passato non ha
saputo evitare quell'assoluta incertezza intorno alla sorte definitiva di ingenti quantitativi di
rifiuti, non solo pericolosi, che pone a rischio nel nostro Paese la salute dei cittadini oltre che la
tutela dell'ambiente, creando i presupposti per il perdurare di traffici illeciti legati al settore dei
rifiuti".
Secondo la Commissione, "La generalizzata soppressione del sistema SISTRI, lungi
dall'assicurare risparmi di spesa, espone il Paese agli oneri finanziari conseguenti al prevedibile
esito di una procedura di infrazione per violazione della normativa comunitaria, che come noto
impone per i rifiuti pericolosi l'obbligo della tracciabilità (articolo 17 della direttiva quadro sui
rifiuti 2008/98/CE)." Ulteriormente, "L'improvviso ritorno al vecchio sistema cartaceo rende
elevato il rischio dell'attivazione di un contenzioso, dagli esiti imprevedibili, da parte di quanti -
ovvero la stragrande maggioranza degli obbligati - hanno già sostenuto i costi necessari per
adeguarsi per tempo al sistema SISTRI".
Alla stregua di ciò la Commissione ha espresso il suo parere favorevole al ripristino del
"sistema SISTRI, prevedendone, in via principale e nel rispetto del già previsto scaglionamento
per i produttori di rifiuti pericolosi con un numero di dipendenti fino a 10 unità, la piena
operatività a far data dal 1° gennaio 2012 e valutando l'opportunità di interventi, sentite le
organizzazioni maggiormente rappresentative delle categorie economiche, finalizzati a
superare in particolare difficoltà tecniche ed operative e prevedendo eventuali esenzioni
ulteriori per tipologie di rifiuti che non presentino aspetti di particolare criticità ambientale".
Occorrerà dunque attendere la presentazione degli emendamenti e, soprattutto, la conversione
in legge del decreto per verificare se e con quali tempi e modalità il SISTRI verrà reintrodotto
nel nostro ordinamento.

Redattori: Luca Pistorelli, Alessio Scarcella
Il vice direttore
(Domenico Carcano) 
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